El régimen
disciplinario de los funcionarios públicos.
El objetivo del régimen disciplinario de los funcionarios públicos
es reprimir las conductas del funcionario
que sean contrarias al interés público
en general y al de la administración a la que presta servicios.
Se trata, por tanto, de un instrumento necesario
que toda organización, también las privadas,
requieren para ordenar y controlar el funcionamiento
de la misma organización y del personal a su servicio.
En el caso de una administración pública y en el caso de la función
pública, como digo, está este régimen disciplinario
se puede fundamentar principalmente en esa potestad de autoorganización
de la propia organización pública y de gestión de recursos humanos.
Aunque en el fondo la trasciende porque, como digo,
se fundamenta en última instancia en el interés público
que, por otra parte,
subyace en toda la administración pública y en la función pública.
De ahí que observemos que las infracciones disciplina
que se prevén no se limitan única y exclusivamente
a las que afectan a la propia organización pública,
a la propia administración pública, sino que también
se tipifican como infracciones otras que son contrarias con carácter
general al interés público, o bien la evolución del régimen
disciplinario de los funcionarios públicos.
Tradicionalmente se ubicaba en el principio de jerarquía.
Era una manifestación de ese principio de jerarquía
que todo superior del superior disponía precisamente
para gestionar los empleados y sus subordinados.
La evolución legislativa
y la evolución social, podríamos decir.
Y jurídica de la propia función pública ha ido precisamente
atenuando por un lado esa jerarquía
que formalmente es el superior,
ejercía sobre los subordinados y ha ido reforzando las garantías
del funcionario desde el acceso al expediente a otras.
Otra serie de elementos fundamentales que estudiaremos del principio
del régimen disciplinario, como los principios de tipicidad
o de proporcionalidad.
Hay que tener en cuenta
que el régimen disciplinario con carácter general ha ido también
en esta línea de aumentar las garantías del funcionario.
Ha ido asumiendo y adaptando
una serie de principios generales del derecho sancionador
que, con carácter general e incluso ya
desde la propia norma constitucional, se establecen, informan.
Tanto la configuración como el ejercicio de cualquier
acción punitiva por parte de las administraciones
públicas sobre los ciudadanos y el derecho disciplinario
es un escenario singular y específico de esta acción represiva.
Este control a través de sanciones,
ya sean de naturaleza penal, ya sean de naturaleza administrativa.
Y observamos por tanto, como el derecho
disciplinario se ha ido ubicando en esta especie general,
en este género genérica, general del derecho sancionador,
penal, administrativo y en concreto, disciplinario.
Por lo tanto, comparte una serie de principios,
una serie de derechos que se derivan directamente
de la constitución de principios generales.
Si bien se adaptan precisamente a la propia naturaleza de la relación
de servicio entre el funcionario y la administración pública.
Desde el
punto de vista del marco jurídico tenemos que
la legislación básica relativa al régimen disciplinario
aparece recogido hoy día en el Estatuto
Básico del Empleado Público en su título siete.
Si bien se trata como obviamente
se deriva de este texto normativo de una normativa
básica que posteriormente cada administración
territorial o en los ámbitos sectoriales o especiales
vamos a encontrar normativa legislativa
propia, singular o de desarrollo del Estatuto Básico
que como conocemos bien,
la propia característica del Estatuto Básico del Empleado Público
deja bastante amplio, bastante margen de maniobra
a las administraciones para configurar sistemas propios.
También en el ámbito del régimen disciplinario,
ciertamente tiene una virtualidad singular
y es necesario hacer siempre una referencia.
En última instancia, por su carácter supletorio.
Y también, como digo, por una referencia teórica y práctica.
El Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios
Públicos, aprobado por Real Decreto 33.986,
donde aunque muchas administraciones
o algunas administraciones cuentan ya con una normativa específica.
Otras, en cambio, se siguen remitiendo
a este Reglamento de Régimen disciplinario por su carácter
supletorio y por tanto, siempre será un elemento de referencia
para entender tanto los principios generales del
del régimen disciplinario como sobre todos los aspectos
particulares y singularmente del procedimiento.
Bien desde la perspectiva del régimen disciplinario,
tenemos que tratar, en primer lugar, los dos aspectos sustantivos
de este régimen disciplinario los principios, faltas y sanciones
del régimen disciplinario, y posteriormente
analizaremos el procedimiento disciplinario en sí que actúa
y permite encauzar la aplicación del régimen disciplinario
en lo que respecta a los principios.
Como decía anteriormente, en el régimen disciplinario
se han ido desarrollando una serie de principios
que informan la configuración y la aplicación
del régimen disciplinario de los funcionarios públicos.
Y nos vamos a encontrar principios
de naturaleza constitucional y principios esenciales.
Como decía también anteriormente, comunes
al género más amplio de derecho sancionador,
que se aplican y se adaptan
a la singularidad
de la relación de servicio y del régimen
disciplinario de los funcionarios públicos.
Partiremos del principio de legalidad.
También hay que hacer, evidentemente, referencia al principio
constitucional de la retroactividad de la norma desfavorable.
El principio de tipicidad, de faltas y sanciones.
El principio mismo en
el principio de culpabilidad y de presunción de inocencia.
Y, por último, el principio de proporcionalidad.
Analizaremos algunos de estos por la importancia y relevancia
que tienen respecto al régimen disciplinario.
En primer lugar.
El principio de legalidad.
Aunque como luego veremos.
En realidad esto es una concreción
y habría que partir en general del principio de tipicidad.
El principio de legalidad
hace referencia a la necesaria predeterminación
en norma con rango de ley de las infracciones y sanciones.
El principio de tipicidad, como veremos posteriormente,
lo que hace es precisamente
que infracciones y sanciones deban estar predeterminadas en una norma.
El principio de legalidad añade que esa norma
tiene que ser de rango de ley.
Eso se deriva del artículo 25 uno de la Constitución Española,
que dice que nadie puede ser
condenado, sancionado por acciones u omisiones
que en el momento de producirse no constituyan delito, falta
o infracción administrativa, según la legislación vigente.
En aquel momento, es decir, la ley.
El legislador debe establecer
las infracciones, las conductas que pueden ser
objeto de represión disciplinaria y debe también establecer
las sanciones que se pueden aplicar a esas infracciones.
Esto hace que precisamente el régimen disciplinario no trascienda
los propios intereses de la administración,
porque no es ella ya la que va a establecer
las infracción y sanciones, sino que es el legislador,
aunque evidentemente asuma los fines y los intereses
de la administración. El principio de legalidad
saca del
de la del propio ámbito interno de la Administración
el régimen disciplinario y será la ley el legislador.
Y esa conexión. Por tanto. En última instancia.
Con la legitimidad democrática que supone que sea la ley
la que establezca las infracciones y sanciones.
Este principio de legalidad.
Por tanto, es fundamental para entender el fundamento
constitucional del régimen disciplinario y también para entender
y articular precisamente
la configuración del régimen disciplinario.
Se trata, por tanto, de una
un escenario específico
del principio de reserva de ley
en el ámbito de la función pública
y que, como tal y como sabemos, no impide
que el reglamento de la Administración,
a través de su potestad normativa, intervenga también
para tipificar infracciones y para establecer sanciones.
Ahora bien, este principio de legalidad,
tal y como ha sido acendrado por la jurisprudencia,
exige que sea la ley la que,
con un grado de precisión
amplio e intenso, establezca
precisamente los supuestos de hecho,
en virtud de los cuales pueda ser sancionado un funcionario.
Es decir, exige una completitud, exige
un alcance de contenido a la ley
a la hora de establecer las infracciones y sanciones,
sobre todo las infracciones,
es decir, las conductas que pueden ser reprimidas
posteriormente mediante una sanción disciplinaria.
Por tanto, la intervención del Reglamento
en virtud de este
principio de legalidad y la exigencia del principio de la legalidad
en materia disciplinaria,
hace en principio innecesaria
la existencia del Reglamento para que despliegue efectos.
La norma precisamente es la ley
la que tiene que ser autosuficiente
a la hora de establecer los supuestos de hecho,
en virtud de los cuales pueda ser sancionado un funcionario.
Si una ley precisa de la intervención complementaria del Reglamento para
poder sancionar a un funcionario, evidentemente que esa norma legal
no es respetuosa con el principio de legalidad.
Evidentemente, esto implica que no puede haber remisiones
en blanco o habilitaciones genéricas
ya de por sí en el ámbito de la función pública.
Esas remisiones en blanco a evitar o habilitaciones genéricas
son indeseables y en principio están prohibidas.
Pero al tratarse del ámbito disciplinario
con mayor intensidad en virtud de este principio de legalidad.
Por tanto.
La ley debe establecer
los elementos esenciales de la conducta antijurídica
de tal manera que solo sean infracciones las acciones
u omisiones asumibles en la norma con rango de ley.
Como decía anteriormente, la ley tiene que ser autosuficiente
para poder ser aplicada directamente si precisa
de una normativa reglamentaria para poder desplegar efectos,
entonces esa ley no sería respetuosa
con el principio de legalidad constitucional.
Esto, como decía anteriormente, no excluye la intervención
del reglamento en materia disciplinaria.
Pero si los elementos esenciales
deben ser establecidos por ley, el ámbito propio y específico del
Reglamento en materia disciplinaria serían los elementos accesorios
o instrumentales del sistema disciplinario.
Entre esos elementos accesorios instrumentales nos encontramos
en primer lugar, como ámbito más intenso de desarrollo reglamentario.
El procedimiento disciplinario también
una cuestión muy importante y es la determinación
de los criterios de aplicación
del sistema disciplinario o de la norma con rango de ley.
Por ejemplo. A la hora de establecer o de
señalar las
sanciones aplicables a determinadas infracciones.
Cuáles son esos criterios?
También es un ámbito normal de previsión en el reglamento
que en última instancia lo que está haciendo es delimitar
y establecer criterios de actuación a la administración
dentro de los márgenes discrecionales que la ley le permite.
Aunque la ley, la norma con rango de ley,
tiene que ser lo suficiente precisa en determinados aspectos
a la hora de aplicar el sistema disciplinario,
el régimen disciplinario de la Administración,
evidentemente sigue contando con ese margen de discreción
inherente a la función pública y también,
por supuesto, al régimen disciplinario.
Pues bien, el reglamento precisamente un ámbito específico
y una función
importante que tiene en el ámbito disciplinario como general en todo,
en toda la función pública, es delimitar y establecer criterios.
Informador.
Es de esas potestades discrecionales también de la potestad discrecional
en el ámbito de disciplinario.
También puede el
Reglamento desarrollar, precisar o concretar
los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley.
Esto, evidentemente, en el ámbito de la relación de servicio,
lleva por un lado, a que
a través del Reglamento se establezcan con carácter general
las obligaciones y conducta.
Reprimirlas de los funcionarios no ex novo, no partiendo del vacío,
sino precisamente no innovando lo que la ley tiene que prever,
sino concretando, ejemplificando.
Esto lleva también
a que en muchas ocasiones los reglamentos disciplinarios
se limiten, en ocasiones
a reproducir literalmente
las conductas o las infracciones previstas en la ley.
Eso, evidentemente, no sería necesario,
incluso desde el punto de vista de la técnica
legislativa y normativa, es hasta cierto punto indeseable.
Pero suele ser habitual encontrarnos en los reglamentos disciplinarios
toda una reproducción literal
y textual de infracciones ya establecidas por ley.
Pero en ocasiones puede concretar, insisto, sin innovar.
Pero sí puede concretar, ejemplificar o precisar
bien.
Como decía anteriormente
el artículo 25, uno de la Constitución,
que en última instancia está estableciendo un principio
o derecho fundamental a la legalidad de las infracciones
y sanciones administrativas, se desdobla,
por un lado, en una garantía formal, que es el carácter
de la norma que establece las infracciones y sanciones
y que en virtud
del principio de legalidad, hemos visto que tiene que ser una ley
y por otro lado, una garantía material,
que es el grado de predeterminación normativa
de los comportamientos típicos y de sus consecuencias sancionadoras.
Es decir, que la norma
que ya hemos dicho que tiene que ser formalmente una ley,
la norma tiene que tener una intensidad normativa
tal que predetermina ya de por sí
cuáles son los comportamientos típicos o las conductas.
Reprocha disciplinariamente, así como las sanciones a imponer.
Esto, evidentemente,
está fundamentado en el principio de seguridad jurídica.
El funcionario
tiene que saber a qué debe, a qué puede atenerse en su actuación,
qué es lo que puede hacer y qué es lo que no puede hacer.
Y el grado o la intensidad normativa
y la completitud de la norma ha llevado a la jurisprudencia.
Evidentemente, a delimitar y a circunscribir la potestad
tanto del legislador como de la administración
a la hora de ejercer
esa potestad normativa
tipificada de infracciones y sanciones.
Ya he hablado incluso muy significativamente
de principio de taxa tividad, es decir, de la intensidad normativa
de la previsión de infracciones o de
conductas reprochables y de sanciones.
La taxa tividad o la intensidad del principio de tipicidad
tiene como una primera consecuencia que evidentemente, los tipos
o las conductas que se definen en la norma
pueden utilizar y es inevitable que lo hagan.
Conceptos jurídicos sin determinados.
La jurisprudencia ha admitido estos conceptos
jurídicos indeterminados a la hora de definir conductas reprochables.
Pero siempre que permitan una aplicación razonable
desde un punto de vista técnico, desde un punto de vista social,
desde un punto de vista jurídico
y luego también
esta tipicidad o taxativa
excluye interpretaciones analógicas o extensivas
que no estén previstas en la norma de una manera directa
y frontal.
El principio
también tiene una importancia grande en el ámbito disciplinario
porque con carácter general e implica la prohibición de dos sanciones
o procedimientos y se da identidad de sujetos hechos y fundamento.
Esto lleva, por ejemplo, a la preferencia del proceso penal.
Si unos hechos, unas conductas
tienen una, pueden ser tipificadas como sanción,
como como infracción disciplinaria, pero también como
tipo penal, como una conducta penalmente reprochable
en el Código Penal implica procedimental la suspensión
del procedimiento disciplinario, la preferencia del proceso penal.
Y también implica esta preferencia del proceso penal,
la vinculación de la determinación penal de los hechos.
Los hechos establecidos en el proceso penal evidentemente no pueden ser
desmentir posteriormente en un procedimiento
disciplinario.
Esto no excluye que la normativa contemple las conductas anti
jurídicas de los funcionarios desde perspectivas diferentes,
bien por su relevancia penal o bien por su relevancia disciplinaria.
Y un mismo hecho, por tanto, permitiría de en determinadas circunstancias
que ser objeto
de una condena penal ante los tribunales
y posteriormente objeto
de una infracción disciplinaria.
Bien.
En cuanto al principio de culpabilidad
y presunción de inocencia.
Partiendo por supuesto
de la inexistencia de responsabilidad objetiva de los funcionarios.
Nos lleva a que
es necesaria valorar
la conducta del funcionario a efectos del surgimiento
y valoración de la responsabilidad del funcionario
de la responsabilidad
disciplinar. El surgimiento
de esta responsabilidad por parte del funcionario
y esta presunción de inocencia, evidentemente implica
que es la administración la que debe probar lo que debe probar
los hechos que se le imputan al funcionario, ya en lo que respecta
al principio de proporcionalidad, que es un principio que en los últimos
tiempos ha adquirido una gran relevancia
en el ámbito sancionador en general y en el ámbito disciplinario también.
El principio de proporcionalidad despliega sus efectos.
En primer lugar, sobre la configuración general y abstracta
del sistema mediante su regulación legislativa reglamentaria.
Es decir, el legislador cuando define las infracciones
y también cuando establece las sanciones,
lo tiene que hacer desde la perspectiva
del principio de proporcionalidad.
Y esto se observa fundamentalmente
en el ámbito de la correspondencia entre infracciones y sanciones.
Para que haya una proporcionalidad entre la sanción establecida
para reprimir una determinada infracción, pero también,
y de una manera muy, muy, muy importante,
el principio de proporcionalidad ha cobrado una gran importancia
en su aplicación concreta y singular cuando la Administración
impone sanciones a los funcionarios, porque aquí los tribunales
han recurrido a este principio de proporcionalidad precisamente
para controlar la discrecionalidad de la administración
a la hora de imponer sanciones a infracciones
consideradas
realizadas por los funcionarios.
Bueno, en lo que respecta a las faltas
disciplinarias, no vamos a hacer el elenco
que la legislación o la normativa propia de cada administración
o la normativa de desarrollo de cada administración señala
simplemente advertir con carácter general,
que ha distinguido con carácter amplio, entre
faltas disciplinarias muy graves, graves y leves,
las faltas muy graves
presentan una tipificación básica en el EBP
en la legislación básica del Estado,
pero que permite una tipifica una tipificación adicional
en la legislación de cada administración,
las leyes de desarrollo del Estatuto Básico o las propias
de cada ámbito sectorial o especial de funcionarios, pueden establecer
faltas disciplinarias muy graves, siempre por ley.
Por supuesto,
en el caso de las infracciones o de las faltas graves y leves
hay una tipificación legislativa según cada administración.
Si bien el Estatuto básico del empleado
público establece unas circunstancias,
unos criterios,
unos principios
que debe tener en cuenta el legislador de cada administración
a la hora de tipificar las faltas graves y leves, y son,
por un lado,
el grado en que se haya vulnerado la legalidad,
la gravedad de los daños causados al interés público, patrimonio
o bienes de la administración o de los ciudadanos y el descrédito
para la imagen pública de la administración.
Estos serían los tres criterios que el legislador básico
establece para que posteriormente
el legislador de cada administración o de cada ámbito especial tipifica
las infracciones o faltas disciplinarias graves y leves
en lo que respecta a las sanciones disciplinarias.
El Estatuto Básico del Empleado Público señala cinco.
Con carácter explícito, aunque posteriormente prevé que
la ley de cada administración pública
puede establecer sanciones disciplinarias singulares
o específicas propias de esa administración.
El Estatuto Básico del Empleado Público señala en primer lugar
la separación del servicio.
Evidentemente.
La sanción disciplinaria más grave y por tanto, sólo aplicable
a las faltas muy graves
en lo que respecta al personal laboral, sería
el despido disciplinario del personal laboral.
También señala como sanción disciplinaria y a la suspensión
firme de funciones o de empleo y sueldo.
En el caso del personal laboral, con una duración máxima de seis años.
También señala
como sanción disciplinaria el traslado forzoso
con o sin cambio de localidad
de residencia por el período que en cada caso se establezca.
También prevé el demérito, que es la penalización
a efectos de carrera, promoción o movilidad voluntaria.
Esta sanción, evidentemente, va a depender mucho de la propia
regulación y configuración del sistema de función
pública de cada administración.
Si el demérito afecta, por ejemplo, a la consolidación de los grados
personales, Si se ha establecido una carrera horizontal,
puede, puede suponer la pérdida de categorías subjetivas, etc dependerá
evidentemente esta sanción del sistema de carrera que establezca
la Ley de Función Pública de esa Administración.
Luego, el apercibimiento, que es la sanción evidentemente más leve
y en cualquier caso, el Estatuto básico del Empleado Público señala
claro una serie de criterios que informan
el ejercicio discrecional de la Administración
a la hora de establecer
la sanción disciplinaria que anuda a la infracción
disciplinaria considerada cometida por el funcionario.
Y esos criterios vuelven a ser la intencionalidad,
el descuido o negligencia de la conducta del funcionario,
el daño al interés público, la reiteración o reincidencia
y el grado de participación como criterios que informan
la decisión de la Administración a la hora de establecer la sanción
a imponer a un funcionario.
Entrando ya en lo que respecta al procedimiento disciplinario.
Vamos a partir de la base de la regulación general
que establece el Estatuto Básico del Empleado Público,
completando la en sus previsiones
que la articulan, que articulan más este precedente disciplinario.
Como digo en las previsiones del Real Decreto de 1986
de la Administración General del Estado,
que tienen una aplicación supletoria
amplia en muchas administraciones públicas.
En primer lugar.
Tal y como recoge el artículo 98 del EBB.
Pero en última instancia sería un principio básico
que no tendría necesaria
porque estar previsto en la norma, pero si lo está, mucho mejor.
Es la necesidad de un procedimiento previo.
La sanción disciplinaria, evidentemente,
es un acto administrativo lesivo de los más intensamente
lesivos para un ciudadano, en este caso para un funcionario.
Y no se puede imponer sin un procedimiento previo.
A este respecto,
el Estatuto Básico del Empleado público distingue en primer lugar,
un procedimiento que podríamos denominar ordinario,
porque dice que la necesidad de un procedimiento previo
para la imposición para el caso de faltas graves
y muy graves, y en cambio para las faltas
muy leves, habla de una manera significativa,
de un procedimiento sumario con audiencia del interesado.
Entonces se podría distinguir un procedimiento ordinario
para las faltas graves y muy graves
y un procedimiento sumario con audiencia del interesado,
donde el procedimiento se limitaría prácticamente
a esa audiencia del interesado para las faltas muy leves.
Qué principios establece
el Estatuto Básico del Empleado Público
para el procedimiento disciplinario con carácter general disciplinario?
Como hemos dicho,
cada administración establecerá o podrá establecer el suyo
y que incluso aquí, además, el Reglamento puede
actuar con una mayor intensidad
en la regulación y determinación de este procedimiento.
Pues bien,
Por eso el Estatuto Básico del Empleado
Público ha establecido una serie de principios
para la regulación del procedimiento.
En primer lugar, eficacia, celeridad y economía procesal.
Son principios que en
gran medida son objetivos y buenas intenciones del legislador,
porque sabemos que los procedimientos disciplinarios
en ocasiones se dilatan muchísimo en el tiempo.
Precisamente por esa
preocupación por garantizar los derechos de los funcionarios,
que son
precisamente los derechos de defensa y de presunción de inocencia.
Otros dos principios de naturaleza constitución
que evidentemente debe respetar el procedimiento disciplinario
y ser muy cuidadoso, como digo, con todos esos,
con todos esos trámites procesales que articulan los derechos de defensa
y que haremos referencia a alguno de ellos
en la exposición sumaria del procedimiento.
Y luego, por otro lado,
también destaca el Estatuto Básico del Empleado público, la necesidad
de separar la fase instructora y la fase sancionadora
separada que el procedimiento articulará
con el nombramiento de un instructor,
de uno del órgano instructor,
que será diferente al, evidentemente,
al órgano que impone la sanción.
Bien el procedimiento disciplinario
en lo que respecta a su iniciación
puede comenzar
algo.
Habría que distinguir la iniciativa del procedimiento
para que posteriormente la administración lo inicie.
La idea clara y general que hay que tener siempre
es que el procedimiento disciplinario siempre comienza de oficio.
Sólo la administración puede iniciar un procedimiento disciplinario
y no obstante la iniciativa para que la administración inicie de oficio.
Un procedimiento disciplinario puede partir del propio órgano
competente para imponer la sanción bien de un órgano superior
o bien por moción razonada de los subordinados.
También puede partir la iniciativa
de una denuncia de alguna persona,
de otro funcionario.
Por ejemplo.
Aunque no necesariamente esto lleva a
que la denuncia de 1/3.
En primer lugar, hay que tener en cuenta que al ser
los procedimientos disciplinarios siempre iniciados de oficio,
no significan automáticamente o no significa en ningún caso
que el denunciante adquiera la condición de interesada
en el procedimiento y por tanto, no puede intervenir en el mismo.
Sin embargo, la normativa sí reconoce
a ese denunciante
el derecho a que se le comunique el acuerdo de iniciación,
así como el acuerdo de resolución del procedimiento disciplinario
y también la jurisprudencia.
En los últimos años
ha admitido que el denunciante sí ha sido afectado
por la infracción que ha denunciado a la Administración, pueda impugnar
ante los tribunales la decisión de la Administración de archivar,
es decir, de no iniciar de oficio el procedimiento disciplinario.
Esta es la situación en lo
que respecta a la iniciativa del procedimiento disciplinario.
Como digo,
la iniciación siempre es de oficio, siempre es la administración
la que inicia el procedimiento disciplinario.
La iniciación puede estar precedida
de lo que se conoce como una información reservada
del conocimiento de unos hechos para esclarecer
si pueden ser
constitutivos de una infracción o puede haber indicios, mejor dicho,
de que pueden ser constitutivos de una infracción que merezcan
la apertura de un procedimiento disciplinario para determinar
efectivamente la responsabilidad disciplinaria del funcionario.
Esa información reservada el órgano competente la puede abrir.
Pero hay que tener en cuenta que no
forma parte del procedimiento disciplinario,
lo cual tiene mucha importancia a efectos del cómputo
de los plazos de caducidad de los procedimientos.
Por tanto,
el procedimiento disciplinario se inicia de oficio
por la administración a través de una resolución formal
que de termina el comienzo del procedimiento y el cálculo
del plazo de caducidad del mismo.
En esa resolución de iniciación
se nombra a un instructor
respecto al cual evidentemente
rigen todas las normas generales
de abstención y recusación que el órgano competente
deberá resolver en plazos breves.
No haremos aquí referencia a esos plazos que están señalados
y concretados en la normativa.
La idea que tiene la normativa es que todo sea relativamente rápido,
pero luego, en la práctica
es cierto que los procedimientos se dilatan en el tiempo,
pero en cualquier caso, el instructor evidentemente está sometido
a las reglas de abstención y recusación generales.
Y en lo que respecta al Reglamento de 1986,
el nombramiento de instructor solamente está sometido
a una condición, y es que debe recaer en un funcionario de cuerpo
o a escala de grupo de titulación igual o superior al del funcionario
que es objeto del procedimiento disciplinario.
Como digo, evidentemente es un requisito puramente formal, eventual.
En los casos especialmente complicados
se puede nombrar, además del instructor, un secretario.
Mención importante merecen las medidas provisionales
en el seno del procedimiento disciplinario
que dice el Estatuto Básico.
Que están orientados evidentemente
a asegurar la eficacia de la resolución definitiva.
Bien.
Aunque hay otras medidas provisionales que se pueden adoptar
según la naturaleza de los hechos y las circunstancias del caso.
La medida provisional por excelencia
es la suspensión provisional del funcionario.
Esta suspensión provisional, evidentemente, es una decisión
de la Administración suspender provisionalmente al funcionario.
Insisto, como medida provisional no es una sanción todavía
porque se está tramitando el procedimiento.
Ahora bien,
esta decisión de la Administración la puede adoptar la Administración
como una medida cautelar propia que ella misma de oficio
considera necesaria al tramitar el procedimiento y el expediente
disciplinario, es decir, una decisión de la Administración motu proprio.
En este caso, la duración de la suspensión
que da la duración concreta que da la discrecionalidad
de la Administración.
Si bien el Estatuto Básico establece dos aspectos
a tener en cuenta, en primer lugar, que la concreta duración, aunque sea
cifrada discrecionalmente por la Administración,
no puede tener una duración mayor de seis meses,
es decir, suspensión provisional como máximo por seis meses,
salvo que se paralice el procedimiento por causa imputable
al funcionario.
En ese caso se podrá extender más
y luego, además, hay que tener en cuenta
que esta suspensión provisional,
si la suspensión deviene definitiva como consecuencia de la imposición
posterior y final de una sanción disciplinaria de suspensión,
la suspensión provisional computa como de abono
para el cumplimiento de la sanción, es decir, si un funcionario
ha estado suspendido durante cinco meses
y luego se levanta la suspensión, ya lo veremos.
Se termina el procedimiento y se
le impone la sanción disciplinaria de suspensión.
En ese caso, los cinco meses de suspensión provisional
se computan a a al tiempo que se establezca de suspensión
provisional como sanción que, como hemos dicho, el Estatuto señala
que como máximo podrá ser de seis años, se estableciera en el caso
mencionado, por ejemplo, una sanción de suspensión de un año.
Los cinco meses que ha estado de
suspensión provisional se cuentan para contar
para computar el cumplimiento de la sanción.
Como decía, la decisión de la administración de la suspensión
puede ser propiamente tomada
por la Administración al tramitar expediente disciplinario
o bien que la Administración deba adoptar esta medida
como consecuencia de una decisión judicial
que tenga como
consecuencia impedir al funcionario desempeñar su puesto.
Si los hechos
que se imputan a un funcionario son objeto de un proceso penal
y en ese proceso penal el juez establece unas medidas
cautelares, como puede ser, por ejemplo, una prisión provisional
o unas medidas que impidan al funcionario desempeñar el puesto.
La Administración tiene que adoptar la medida
administrativa específica de suspender
provisionalmente al funcionario.
En este caso, la duración de la suspensión provisional
será la que se derive de las medidas judiciales establecidas.
Un funcionario que esté durante un año en prisión provisional
mientras se tramita el proceso penal, estará durante un año
administrativamente suspendido como medida cautelar.
Si bien el Estatuto Básico del Empleado Público advierte
que si la suspensión provisional como consecuencia
de las decisiones judiciales,
mientras se tramita el proceso penal supera los seis meses, no implicará
la pérdida del puesto de trabajo del funcionario.
Luego habrá que ver cuál es la decisión final de los jueces.
Evidentemente se impone la pena de
inhabilitación, etcétera Perderá
el puesto de trabajo y perderá incluso la condición de funcionario.
Pero si no, evidentemente tendrá unas consecuencias.
Habrá que extraer las consecuencias
que se deriven del propio proceso penal y eventualmente
del proceso disciplina del procedimiento disciplinario.
Que el proceso penal, como hemos visto anteriormente,
por el principio de no se mide, no impide, no excluye de por sí.
Bien, hay que tener en cuenta que la suspensión provisional por
por la gravedad de las consecuencias es una medida excepcional,
reservada para infracciones de especial gravedad
y sobre todo, si la continuidad en el puesto
o en el desempeño
del puesto del funcionario puede perjudicar el interés público
o la instrucción del procedimiento disciplinario.
Por supuesto, la decisión de suspender
provisionalmente un funcionario
es un acto impugnable ante los tribunales.
No hay que esperar a la resolución final del expediente disciplinario
y hay que tener en cuenta, por supuesto, y el Estatuto básico
así lo recoge, que si la suspensión provisional
deviene finalmente definitiva como sanción,
hay que restituir al funcionario
en la situación lo más posible,
como si no se hubiesen puesto la suspensión provisional.
Es decir, el tiempo de suspensión provisional
se considerará como de servicio activo y, por supuesto,
la restitución de los haberes
de los haberes que haya dejado de percibir
que en el caso de la suspensión provisional
hay que tener en cuenta que el funcionario
percibe las retribuciones básicas y las prestaciones por hijo a cargo,
bien, el desarrollo del procedimiento disciplinario
exige la práctica una serie de
diligencias y de pruebas, en particular la declaración.
En primer lugar. Del inculpado.
El instructor.
A partir de ahí.
Si considera que evidentemente hay indicios suficientes,
formulará un pliego de cargos
en el que se establecerán los hechos que se le imputan al funcionario.
La falta presuntamente cometida
laxa, las sanciones que le pudieran ser aplicables
y si se hubiese establecido o acordado la suspensión provisional
en el momento de la incoación del precedente disciplinario
por parte del órgano sancionador, se pronunciará al aprobar.
Al formular este pliego de cargos, se se pronunciará
expresamente sobre el levantamiento o mantenimiento
de la suspensión provisional.
Este pliego de cargos, que ya delimita, va delimitando
el procedimiento y se notifica, por supuesto, al funcionario.
Se prevén diez días para su contestación
y la propuesta de pruebas
para su descargo.
Si se realizan las pruebas,
en última instancia se dará vista del expediente
al funcionario en cuestión
y finalmente, el instructor
realizará una propuesta de resolución.
El pliego de cargos y la propuesta de resolución
tiene una gran importancia porque, como digo,
va a delimitar en gran medida el objeto del procedimiento
disciplinario y sobre todo en lo que respecta a los hechos,
van a fijar cuáles son los hechos
que son objeto del procedimiento disciplinario
e incluso vinculando al órgano sancionador que no podrá
posteriormente sancionar por hechos diferentes a los previstos
en el pliego de cargos y sobre todo, en la propuesta de resolución.
No vincula al órgano sancionador la calificación jurídica
que haga el instructor en la propuesta de resolución,
pero el instructor en la propuesta de resolución
hará una calificación jurídica de los hechos fijados
por el mismo, determinando, por tanto, cuál
es la falta que considera cometida por el funcionario
y señalando finalmente la sanción concreta a aplicar al funcionario.
Bien, la
propuesta de resolución pasa a continuación
al órgano competente para resolver
la resolución definitiva del órgano competente.
Por supuesto, deberá ser motivada,
dice el Reglamento Disciplinario
que no podrá aceptar hechos distintos de los que sirvieron
de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución.
Lo que decíamos antes de la vinculación
de los hechos ventilados
o establecidos por el órgano instructor, por el instructor,
sin perjuicio su distinta valoración jurídica.
Aquí el órgano
sancionador sí puede considerar que los hechos
merezcan una calificación jurídica diferente
a la señalada o realizada por el instructor.
Establecerá también en la resolución cuál es la falta cometida
por el funcionario, señalando también explícito
cuáles son los preceptos en los que aparece recogida esa falta.
Aquí vemos, por tanto,
ese principio de tipicidad no se puede,
no se puede sancionar a un funcionario por una falta que no
está previamente establecida en una norma con rango de ley,
pero como mínimo en una norma y en la resolución, se tiene que decir
cuál es la norma, en qué norma aparece recogida esa falta.
Por supuesto, señalar quién es el funcionario responsable
y también señala cuál es la sanción
o sanción que se establece por el órgano.
Se impone por el órgano competente, sancionador,
siguiendo esos criterios que habíamos visto anteriormente por él.
En primer lugar,
por el Estatuto Básico del Empleado Público y, en su caso,
por la normativa que sea reglamentaria aplicable,
que aquí sí que puede establecer
criterios para determinar cuáles sean las sanciones aplicables.
En cualquier caso, es muy importante tener en cuenta
el principio de proporcionalidad a la hora de establecer
concretamente cuál es la sanción aplicable.
Hará una expresa declaración finalmente
de cuál
sobre las medidas provisionales adoptadas durante la tramitación
del procedimiento y cuáles las consecuencias
que se derivan de la sanción
finalmente impuestas y sin Si la resolución es
exculpatoria y la responsabilidad disciplinaria deberá
decidir como se establece una suspensión provisional,
tiene que recuperar los haberes dejados de percibir. Etc.
Si en cambio se considera
que efectivamente el funcionario ha cometido una falta, la suspen.
Y por ejemplo, según la sanción establecida, pues
se eleva a definitiva la sanción de suspensión.
Pues entonces. En ese caso también.
Cuáles son las consecuencias que se derivan de eso?
También el órgano tiene que resolver al respecto.
Por supuesto.
Otra de las cuestiones necesarias es la notifica ción
de la resolución, que, por supuesto, se deben notificar al interesado.
Por supuesto,
con indicación
de los recursos que pueda interponer en sede administrativa.
En primer lugar y posteriormente, ya en sede judicial,
también se notificarán al denunciante si lo hubo.
Y también
el estatuto básico del Empleado Público prevé
que en el caso de faltas muy graves, se deba notificar a los delegados
o juntas de personal.
Por último, una mención relativa a la extinción de la responsabilidad
disciplinaria desde la perspectiva de la prescripción
de infracciones y sanciones, tal y como viene hoy en día,
recogida en el Estatuto Básico del Empleado Público.
Las infracciones muy graves prescriben a los tres años
las, graves a los dos
y las infracciones leves a los seis meses de producidas
no se ha iniciado el procedimiento disciplinario.
La infracción prescribe y las sanciones,
una vez establecidas y no se ejecutan,
prescriben a los tres años.
Las graves a los dos años, y en cambio las sanciones leves,
si no se han ejecutado, prescriben al año.